Digitalisierung: der Normenkontrollrat blickt durch und wahrt den Überblick!

Bei der Digitalisierung der Verwaltung hinkt Deutschland hinterher. Scheinbar herrscht Chaos — die Forderung nach einem „Digitalministerium“ wird laut, weil offenbar nur eine zentrale Zuständigkeit Ordnung schaffen kann.

Der BDI wird dabei deutlich: „Der BDI fordert die Etablierung eines Ministeriums für Verwaltungsdigitalisierung, digitale Infrastruktur und Digitalrecht. Dieses muss die Digitalpolitik der einzelnen Ressorts koordinieren und horizontale Themen vorantreiben. Damit alle Digitalvorhaben auf die Ziele der Bundesregierung einzahlen bedarf es zudem eines Digitalvorbehalts.“ In einem entsprechenden BDI-Positionspapier konkretisieren zwei Autoren ihren Forderungen, und nennen es vorsichtig: „Beitrag zur Digitalministeriumsdebatte: Digitale Aufstellung der Bundesexekutive in der 20. Legislaturperiode: Koordination, Tempo und Kompetenz verbessern.“

Der BDI ist damit nicht allein. Auch der 1999 gegründete Digitalverband bitkom e.V. fordert ein Digitalministerium.

Bitkom-Präsident Achim Berg: „Das Digitalministerium muss mit umfassenden Rechten und Ressourcen ausgestattet werden. Wichtig ist, dass dieses Ressort bei digitalpolitischen Kernprojekten komplett die Federführung übernehmen kann. Außerdem braucht es unter anderem einen Digitalvorbehalt. Das heißt: Analog zum Finanzvorbehalt müssen politische Vorhaben auf ihre Digitalisierungswirkung hin überprüft und im Bedarfsfall angepasst werden.“ Deutschland müsse das Ziel haben, nicht nur industrieller, sondern auch digitaler Motor Europas zu sein. „Unser Anspruch muss sein, im Laufe der kommenden Legislaturperiode im europäischen Vergleich in die Spitzengruppe vorzurücken. Und das kann nur mit einem starken Digitalministerium gelingen.“

Die Forderungen klingen logisch und schlüssig – sind jedoch unrealistisch. Es sind de facto sogar große Peinlichkeiten, die aufzeigen, wie weit heute Wirtschaft von den realen Geschäften des Staates und der Politik entfernt sein kann.

Die Kenntnisse über die seit 2014 umgesetzte „Digitalen Agenda“ der Bundesregierung sind dabei lange veröffentlicht. Allerdings ist es schwer, den großen Gesamtüberblick zu schaffen — die schiere Fülle der Information ist im Alltag kaum zu bewältigen. — Wenn den Autoren des BDI und bei bitkom der ganz große Überblick und Einblick fehlt, so ist das durchaus entschuildbar.

Es gibt eine überaus große Komplexität der Vorhaben zur Modernisierung und Digitalisierung des Staates, für die auch erst grundlegende, neue und systematische neue Erkenntniswelten geschaffen werden mussten.

Unentschuldbar ist aber das Fehlen elementarer Kenntnisse über Aufbau, Zuständigkeiten und Gewaltenteilungen und politische Strukturen in unserem förderalen Verfassungsstaat — der eben nicht wie ein Unternehmen regiert werden kann! — So tragen die großen Wirtschaftsverbände eine Mitschuld an einer großen Verzögerung der „Digitalisierung.“

Im Blick des Nationalen Normenkontrollrat (NKR): Bessere Rechtsetzung und Bürokratieabbau

Der Nationale Normenkontrollrat (NKR), angesiedelt beim Bundeskanzleramt, wahrt den erforderlichen Überblick, und behält alle Folgen im Blick. Schon im September 2006 wurde der Nationale Normenkontrollrat (NKR) als unabhängiges Gremium eingerichtet. — Zunächst war der NKR nicht explizit mit Fragen der Digitalisierung befasst. Es ging vielmehr
um Grundsatzfragen, die Politkberatung nicht leisten konnte.

Der NKR begleitet und berät seitdem die Bundesregierung – kritisch und konstruktiv – um insgesamt eine bessere Rechtsetzung zu bewirken. Der NKR prüft als unabhängige Instanz bei jedem Regelungsentwurf der Bundesregierung die entsprechenden Berechnungen der Bundesministerien über die Kostenfolgen für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung.

Diese Berechnungen und ihre Diskussion mit dem NKR haben insgesamt schon zu einem positiven Kulturwandel in der Gesetzgebung beigetragen. Mehr Transparenz und Kostenbewusstsein im Hinblick auf die Folgen von Gesetzgebungen wirden herbeigeführt. Die Leitfäden und Beschüsse des NKR sind heute wichtige Arbeitshilfen für Politik und Gesetzgeber, die auf einem Gesamtkonzept für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung abzielt. — Über die Jahre wurde Schritt für Schritt ein ganzheitlicher Ansatz für effektive Kostenbegrenzung und bessere Rechtsetzung entwickelt. Die NKR-Gutachten markierten dabei die wichtigen Erkenntnisschritte und Meilensteine:

Der NKR folgte einer sorgfältigen Strategie, die zuerst auf Beseitigung von Schwächen und Mängeln konzentriert, bevor eine Digitalisierung überhaupt erst in Gang gesetzt werden kann — damit neue Voraussetzungen für eine komfortable Dateneingabe geschaffen werden können (Once-Only-Prinzip). Das kostete Zeit, denn es gibt sehr viele Baustellen und es gab große Erkenntnislücken, die erst aufgeschlossen werden mussten.

Thorsten Dirks, früherer CEO von Telefónica Deutschland, hatte einmal 2017 ein eingängiges Zitat geprägt: „Wenn sie einen Scheißprozess digitalisieren, dann haben sie einen scheiß digitalen Prozess.“ — Aus dem Scheitern vieler IT-Projekte in der freien Wirtschaft musste proakiv gelernt werden – eine sorgfältige, zeitraubende Vorgehensweise war deshalb nicht immer zu umgehen. Im Rückblick hat der NKR aber sehr effektiv gearbeitet, um Problemberge abzutragen.

So hat NKR unter Vorsitz von Dr.Johannes Ludewig seit 2006 alle wichtigen Aspekte zur besseren Rechtssetzung und zum Bürokratieabbau in Deutschland analysiert und in neue Regulierungsansätze umgearbeitet. Die NKR-Gutachten und Arbeitshilfen sind inzwischen auch gültige Meilensteine der deutschen und europäischen Regierungskunst, die Politiker, Manager und Verbandsführer von Wirtschaftsverbänden kennen sollten.

Zum Verständnis der grundlegenden Anforderungen und Aufgaben der Digitalisierung trägt vor allem das Neue Standardvorgehensmodell zur Aufstellung neuer Gesetze bei.

Digitale Agenda 2014 – 2017 und die Fortsetzung bis 2021

Die Digitale Agenda 2014-2017 der Bundesregierung unter Federführung des BMWI machte den Anfang. Damals beschloß die Bundesregierung das Programm „Digitale Verwaltung 2020“. Es solte verbindliche Standards für die bundesweite Digitalisierung der Verwaltung schaffen konkrete Projekte auf den Weg bringen.Die Agenda wurde damals vom BMWI weitgehend konsequent verfolgt, weil die Digitalisierung vorrangig als wirtschaftliche Aufgabe begriffen wurde.

Im Kabinett Merkel IV – das seit 14. März 2018 amtierte, bekam das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat die Zuständigkeiten für Digitalisierung und E-Government — das BMI hat innerhalb der Bundesregierung auch die Funktion des „Verwaltungsministeriums.“ Das Aufgabenspektrum reicht von den Gesetzgebungszuständigkeiten für das Verwaltungsverfahren und den öffentlichen Dienst des Bundes bis zum offenen Verwaltungs- und Regierungshandeln.

Allerdings mussten auch neue Institutionen erst aufgebaut werden, deren Notwendigkeit sich erst aus nach Prüf- und Lernprozessen ergab. So etwas kostet Zeit, zumal wenn die IT-Beschaffungspolitiken von 16 Bundesländern betroffen sind.

Wichtige neue Erkenntnisse betrafen die Kooperation der Bundesländer mit dem Bund, und die Notwendigkeit eines unabhängig zu verwaltenden Digitalbudgets. Die Gründung der Föderalen IT-Kooperation (FITKO) als Anstalt öffentlichen Rechts in gemeinsamer Trägerschaft aller Länder und des Bundes zum 1.1.2020 war ein lang vorbereiteter Riesenschritt, der die Umsetzungen von ca. 115 Fachverfahren des Bundes, rund 370 Fachverfahren der Länder und ca. 90 Fachverfahren der Kommunen nach dem Online-Zugangsgesetz (OZG) beschleunigt.

Kompetenzzentrum Statistisches Bundesamt
Um den Abbau übermäßiger Bürokratie bzw. von Folgekosten sinnvoll und nachvollziehbar zu gestalten, ist es wichtig, die Ursachen und die Verteilung etwaiger Belastungen zu kennen. Dafür leistet das Statistische Bundesamt wichtige Beiträge. Es hat sich seit 2006 in diesem Themenfeld zu einem Kompetenzzentrum für methodische Fragen entwickelt. Mit diesem Wissen unterstützt das Statistische Bundesamt die Bundesregierung, den Bundestag und den Bundesrat bei der Ermittlung von Kostenfolgen aus Gesetzen und Verordnungen, insbesondere durch Auswertung von Daten und Durchführung von Aufwandsschätzungen. Ferner ist das Statistische Bundesamt für Aufbau und Pflege von Datenbanken zum Bürokratieaufwand zuständig, es berechnet und veröffentlicht den Bürokratiekosten-Index.
Mit dem Dashboard Deutschland werden die Internetauftritte des BMI, BMF, BMWi, des Statistischen Bundesamtes gebündelt und stellen viele Daten und Indikatoren zur Datenanalyse bereit.

Das Statistische Bundesamt (Destatis) hat auch den gesetzlichen Auftrag zum Aufbau eines Registers über Unternehmensbasisdaten erhalten. Das am 15. Juli 2021 in Kraft getretene Unternehmensbasisdatenregistergesetz (UBRegG) soll Unternehmen und Verwaltung deutlich entlasten. Durch die Einführung einer bundeseinheitlichen und behördenübergreifenden Identifikationsnummer müssen Unternehmen ihre Stammdaten künftig nur noch einmal gegenüber der Verwaltung angeben („Once-Only“-Prinzip). Das Register wird am Standort Bonn aufgebaut. Es leistet einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG).

E-Government mit neuer Qualität der förderalen Zusammenarbeit zwischen Bundeskanzleramt, Ministerpräsidentenkonfererenz und Ländern mit dem IT-PLanungsrat im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - Grafik: Nationaler Normenkontrollrat — E-Government mit neuer Qualität der förderalen Zusammenarbeit zwischen Bundeskanzleramt, Ministerpräsidentenkonfererenz und Ländern mit dem IT-PLanungsrat im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat – Grafik: Nationaler Normenkontrollrat

Projektberichte, Gutachten, Leitfäden und Grafiken des Nationalen Normenkontrollrates
Der NKR verfolgt die Aktivitäten in Bund, Ländern und Kommunen sehr genau und versucht mit Gutachten, Berichten und Redebeiträgen die Entwicklung zu begleiten. Nachfolgend finden Sie alle relevanten Dokumente des Nationalen Normenkontrollrates zum Thema „Digitalisierung der Verwaltung“.

Einer der wichtigsten Meilensteine des NKR war das Gutachten zur Registermodernisierung im November 2017. Es schuf die Voraussetzungen für das RegMoG – das Registermodernisierungsgesetz, und für das Onlinezugangsgesetz und für die Verwendung der Steueridentifikationsnummer als übergreifendes Ordnungsmerkmal für Personen.

Das Registermodernisierungsgesetz ist ein „bedeutender Baustein für moderne Register der öffentlichen Verwaltung und digitale Verwaltungsverfahren“, schreibt die Bundesregierung.
Auf Basis des Steuer-Identifikationsnummernverfahrens werde ein registerübergreifendes Identitätsmanagement in die Verwaltung eingeführt. Dazu solle die Steueridentifikationsnummer als übergreifendes Ordnungsmerkmal für natürliche Personen in jene Verwaltungsregister eingesetzt werden, die für die Bereitstellung von Verwaltungsleistungen nach dem Onlinezugangsgesetz wesentlich sind.

Die von einem Register übermittelten Daten könnten durch die Nutzung der einheitlichen und übergreifenden Identifikationsnummer eindeutig einer bestimmten Person zugeordnet werden. Namensverwechslungen und unterschiedliche Schreibweisen führten so nicht länger zu Prozessabbrüchen, die Übermittlung weiterer personenbezogener Daten sei in diesen Fällen nicht mehr erforderlich, heißt es.

Das Gesetz entlastet zudem die Bürger, da sie perspektivisch weniger Nachweise gegenüber der Verwaltung erbringen müssen.

Monitor Digitale Verwaltung des Nationalen Normenkontrollrates
Der NKR hat sich seit 2018 die Aufgabe gestellt, die Maßnahmen der Bundesregierung bei der Digitalisierung der Verwaltung künftig noch enger zu begleiten. Fortschritte aber auch Fehlentwicklungen sollen so transparent gemacht werden. Eine erste Bestandsaufnahme hierzu enthält der Jahresbericht 2018, den der NKR am 18. Oktober der Bundeskanzlerin übergeben hat. Ausgehend von dieser Bestandsaufnahme wurde vierteljährlich in einem Monitor Digitale Verwaltung über die weiteren Entwicklungen berichtet. Die Links sind hier nachfolgend einsehbar:

2021: Monitor Digitale Verwaltung #6

2021: Monitor Digitale Verwaltung #5

2020: Monitor Digitale Verwaltung #4

2019: Monitor Digitale Verwaltung #3

2019: Monitor Digitale Verwaltung #2

2018: Monitor Digitale Verwaltung

Aktuelle Strategieempfehlungen des NRK zur Digitalisierung für die 20. Legislaturperiode

Der aktuelle Monitor Digitale Verwaltung #6 gibt einen Ausblick für die neue Bundesregierung, die bis zum Jahr 2023 die wichtigsten Leistungen der europaweiten (Single Digital Gateway Verordnung der EU) umsetzen muss.
Das 2017 verabschiedete Onlinezugangsgesetz (OZG) war der Schlüsselbaustein, der Bund, Länder und Gemeinden verpflichtet, bis Ende des Jahres 2022 „ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten“ und diese „miteinander zu einem Portalverbund zu verknüpfen“.
Zuletzt hat der Bund dafür zusätzliche 3,3 Mrd. Euro für die Umsetzung des OZG und der Registermodernisierung bereitgestellt.
Auf Seite 8 des Monitor Digitale Verwaltung #6 ist auch die große Überblicks-Grafik zu finden!

Die Roadmap für die Digitalisierung bis Ende 2023 ist damit weiter vorgezeichnet. In 8 Empfehlungen rät der Normenkontrollrat zum konzentrierten Vorgehen:

1. Verbindliches, deutschlandweites Standardisierungsregime für die öffentlichen IT ein-
führen

2. ‚Datengetriebenes Regieren‘ als verbindliches Grundprinzip für die Gestaltung und Er-
bringung öffentlicher Leistungen festschreiben

3. Durchsetzungsstarke, Ressort und Ebenen übergreifende Gesamtkoordinierung der Re-
gistermodernisierung aufsetzen

4. Digitaltauglichkeit des Rechts erhöhen – Rechtsbegriffe modularisieren, Digi-Check
einführen

5. Flächendeckung erleichtern, Orientierungs- und Transaktionskosten senken, App-
Store für die Verwaltung einrichten

6. IT-Entwicklung und Betrieb durch Plattformkonzepte und ein föderales Architek-
turmanagement vereinfachen und professionalisieren

7. Strategiekapazität von Bund und Ländern stärken, Entscheidungswege beschleunigen

8. Digitalisierungsagentur statt Digitalisierungsministerium – Operative Leistungsfähig-
keit der föderalen IT-Koordinierung (FITKO) stärken

Der Normenkontrollrat rät damit auch auch von einem Digitalisierungsministerium ab:

„Schnelligkeit, Stringenz und Konsequenz von Strategiebildung, Entscheidungsfindung und Umset-
zung hängen entscheidend davon ab, in welchem Umfang auf gebündeltes Know-How zurückgrif-
fen werden kann. Dies ist auch eine Frage einer digitalen Souveränität. Den verteilten Ressourcen
in Bund, Ländern und Kommunen fehlt es an Schlagkraft und Konsistenz. Die Stärkung der Strate-
giekapazität muss Hand in Hand mit dem Ausbau der operativen Fähigkeiten gehen – beides sind
zwei Seiten derselben Medaille. Dringender als ein Digitalministerium braucht Deutschland des-
halb eine Digitalisierungsagentur nach internationalem Vorbild – mit einer vergleichbaren Ausstat-
tung von mehreren hundert Mitarbeitenden, einem überjährigen Digitalisierungsbudget, eng ver-
zahnt mit den Strategie- und Entscheidungseinheiten. Eine solche Einrichtung, die aus der FITKO
hervorgehen kann, wäre auch der ehrliche Versuch, Know-How, das derzeit teuer extern eingekauft
wird, dauerhaft in öffentlicher Hand aufzubauen. Betraut werden sollte eine Digitalisierungsagen-
tur mit dem Mandat zur beteiligungsoffenen Entwicklung, Festlegung und Pflege von föderalen
IT-Standards, Schnittstellen und Architekturvorgaben.“

Hinweis:
Dieser Beitrag fasst wesentliche Teile der Digitalen Agenda der Bundesregierung im Zeitraum 2014-2021 zusammen und stellt einen ersten Überblick her. In der geplanten Überarbeitung werden einzelne Entwicklungen im E-Government, die Rolle des Fraunhofer Kompetenzzentrum Öffentliche IT und die Schlüsselprojekte der E-Government-Standardisierung behandelt. —

Einfach.SmartCity.Machen: Berlin! — Weltweit gibt es über 730 SmartCity-Projekte mit Digitaler Agenda. In Berlin ist das einzige Medien-Real-Labor im Gang, das die intelligente und soziale Stadt über Bürgerrechte, Pressefreiheit, Stadtrechte, wirtschaftsliche Entfaltungsfreiheiten und „analog-digital-mediale Transnormierung“ definiert, um humane Ziele der Zivilisationsentwicklung zu sichern. — Neben der „datenzentrierten Smart City“ wird die offene, interkulturelle und redaktionelle Gesellschaft als Zukunftsbild etabliert, die künftig mit Märkten und Synergien und Public Open Innovations umgehen kann. Die SmartCity 5.0 wird stromsparend und resilient funktionieren, mit „Decision behavior based on conscious agreements without active data exchange.“
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